Материал любезно предоставлен Tablet

Вопрос о правах Израиля на Западном берегу согласно международному праву только кажется простым, а на самом деле скрывает сложную и разветвленную сеть исторических, юридических, военных и политических проблем, которые на протяжении многих лет вовлекают и продолжают вовлекать в этот конфликт его участников, а также международное сообщество.

Эта статья кратко проанализирует три основных элемента, определяющих права Израиля на Западном берегу.

Во‑первых, в основе всех прочих соображений лежат права, проистекающие из исконных и исторических притязаний еврейского народа на этот регион в целом с незапамятных времен. Эти права были признаны в 1917 году Декларацией Бальфура с ее обещанием создать национальный дом для евреев в Палестине, а впоследствии признаны на международном уровне и закреплены в международном праве в целом ряде документов.

Во‑вторых, речь пойдет о правах Израиля, возникших в результате Шестидневной войны, после которой он стал государством, контролирующим территории Иудеи и Самарии на Западном берегу (как сказано в 181‑й резолюции Генеральной ассамблеи ООН от 29 ноября 1947 года), и об уникальном статусе этих территорий.

И третий элемент — это права Израиля, закрепленные международным правом по результатам соглашений в Осло между Израилем и Организацией освобождения Палестины 1993–1995 годов, прежде всего Временным соглашением 1995 года (известным как соглашение «Осло‑2»), установившим уникальное территориальное устройство по принципу lex specialis, при котором контроль над районами Западного берега был поделен между Израилем и Палестинской администрацией, специально созданной для этой цели.

Права Израиля в Иудее и Самарии на Западном берегу восходят не к Шестидневной войне 1967 года, давшей Израилю контроль над этими территориями. Задолго до Шестидневной войны Декларация Бальфура, изданная британским правительством в 1917 году, признала исконное присутствие еврейского народа в Палестине и его исторические притязания на восстановление там своего национального дома. Юридически будучи односторонним заявлением британского правительства, Декларация Бальфура получила международное признание в ряде документов, начиная с конференции 1920 года в Сан‑Ремо и декларации Верховного совета главных союзных держав. Конференция Сан‑Ремо включила содержание Декларации Бальфура в послевоенные договоренности по разделу бывшей Османской империи. Таким образом союзные державы окончательно определили территориальные притязания еврейского народа в Палестине и арабов — в Месопотамии (Ираке), Сирии и Ливане. Соглашение, достигнутое в Сан‑Ремо, среди прочего гласило, что держатель мандата, мандаторий, «будет нести ответственность за реализацию положений декларации, принятой 8 ноября 1917 года британским правительством и одобренной другими союзными державами, об учреждении в Палестине национального дома для еврейского народа…» Это положение было включено в статью 95 нератифицированного Севрского договора от 10 августа 1920 года, а впоследствии также в преамбулу и статью 2 Британского мандата на Палестину, принятого Советом Лиги наций 24 июля 1922 года:

«Мандаторий несет ответственность за создание таких политических, административных и экономических условий, которые обеспечат основание еврейского национального дома в Палестине, как изложено в преамбуле, и за развитие институтов самоуправления, а также за защиту гражданских и религиозных прав жителей Палестины вне зависимости от их расы и религии».

То, что эти основополагающие права, закрепленные в различных международных документах, предшествовавших созданию Организации объединенных наций, сохраняли свою законную силу, следует из того, что они были подтверждены в 80‑й статье Устава ООН:

«Ничто в настоящей главе не должно толковаться как изменение каким‑либо образом каких бы то ни было прав любых государств или любых народов или условий существующих международных соглашений, участниками которых могут быть члены ООН».

Второй компонент, определяющий права Израиля на Иудею и Самарию согласно международному праву, связан с событиями Шестидневной войны 1967 года и с участием Иордании совместно с Египтом и Сирией в военных действиях против Израиля. В ходе Шестидневной войны Израиль получил контроль над Иудеей и Самарией и учредил военную администрацию для управления местным населением согласно принятым нормам и требованиям международного права.

И все же вопрос о праве Израиля на управление этими территориями не так прост в свете уникального правового и политического статуса Западного берега. В обычных ситуациях при военной оккупации территории суверенного государства права и обязанности оккупанта относительно территории и местного населения прописаны в Гаагских конвенциях о законах и обычаях войны 1907 года и 4‑й Женевской конвенции 1949 года о защите гражданского населения во время войны. Эти акты прописывают четкие нормы поведения оккупанта и местного населения, права и обязанности тех, кто контролирует территорию, защиту сил оккупанта и уважение к правам местного населения. В этих законах оговариваются вопросы собственности, уважения к местным законам и частной собственности, общественного спокойствия и безопасности и уважения к территориальным правам суверенного государства до окончательного урегулирования конфликта.

Однако в случае с территориями Западного берега правовая ситуация отличалась от обычной ситуации военной оккупации территории суверенного государства. Это связано с тем, что Иордания аннексировала Иудею и Самарию в 1950 году, и международное сообщество не сочло этот захват получением законных суверенных прав на эти территории. Таким образом, поскольку законной суверенной власти не существовало, с юридической точки зрения имела место специфическая ситуация, при которой классические законы оккупации не были применимы.

Позиция Израиля, как объяснял ее главный военный прокурор Армии обороны Израиля Меир Шамгар (в будущем генеральный прокурор и верховный судья Израиля), была следующей:

«Территориальная диспозиция является <…> уникальной, поэтому израильское правительство пыталось провести различие между теоретическими юридическими и политическими проблемами, с одной стороны, и соблюдением гуманитарных положений 4‑й Женевской конвенции — с другой».

С самого начала Израиль проводил различие между уникальной природой и статусом территории, с одной стороны, и принятыми и необходимыми международными обязательствами в отношении местного населения при повседневном управлении территорией, с другой стороны, ожидая мирного урегулирования вопроса о ее окончательном статусе.

Беря на себя управление этой территорией в июне 1967 года, Израиль обязался — в ряде военных прокламаций и приказов — действовать согласно соответствующим нормам международного права во всех вопросах, включая имущественные, с соблюдением действующего местного законодательства и других общих положений.

Кроме того, не признавая официально формальной применимости 4‑й Женевской конвенции к территориям Западного берега — что было равнозначно признанию того, что это иорданские территории, — Израиль тем не менее обязался применять по отношению к местному населению гуманитарные положения 4‑й Женевской конвенции.

В соответствии со статьей 55 Гаагских конвенций 1907 года, где идет речь об имущественных вопросах, Израиль как «администратор и узуфруктуарий» имел право использования государственных, не частных, земель и имущества — в ожидании окончательного решения о статусе территорий.

Эта статья послужила основанием для израильской поселенческой политики, допускающей использование государственных земель и имущества при строгом соблюдении права местных жителей Иудеи и Самарии на частную собственность. Поэтому жители израильских поселений никогда не получали прав собственности на землю, которая лишь временно сдается им в аренду государством вплоть до согласованного разрешения территориального спора.

Израиль всегда отвергал расхожее обвинение, часто звучащее в международных политических дебатах, о том, что его поселенческая политика нарушает запрет 4‑й Женевской конвенции на массовое поселение жителей на оккупированных территориях. Этот запрет связан с нацистской практикой массовых переселений с целью изменить демографический профиль завоеванных стран во время Второй мировой войны. Эту связь прояснил Жан Пикте, член руководства Международного комитета Красного Креста в официальном комментарии Красного Креста на 6‑й параграф 49‑й статьи Женевской конвенции, где идет речь о депортациях и переселении людей на оккупированные территории. Согласно Жану Пикте, «…этот запрет введен с целью предотвратить практику, принятую в годы Второй мировой войны некоторыми державами, переселявшими группы собственного населения на оккупированные территории по политическим и расовым причинам или с целью, как они утверждали, колонизировать эти территории. Подобные переселения ухудшали экономическое положение местного населения и ставили под угрозу его существование как отдельного народа».

Тот факт, что соглашения в Осло 1993–1995 годов определили, что вопрос о поселениях обсуждался в рамках переговоров о постоянном статусе территории, указывает на то, что вопрос о поселениях еще не решен, будучи по необходимости связан с другими вопросами, касающимися постоянного статуса, такими как вопрос границ, Иерусалима, безопасности и проч. Как говорится в соглашениях, «мы признаем, что эти переговоры затронут оставшиеся вопросы, включая: вопрос об Иерусалиме, о беженцах, о поселениях, об обеспечении безопасности, о границах, об отношениях и сотрудничестве с другими соседями, и другие вопросы, представляющие общий интерес».

В соответствии с итогами Шестидневной войны 1967 года резолюция 242 Совета безопасности ООН, принятая 22 ноября 1967 года, наметила основные права и обязанности, призванные обеспечить урегулирование ближневосточного конфликта. Не имеющая обязательной силы, но ключевая резолюция, принятая в соответствии с 6‑й главой Устава ООН, посвященной мирному урегулированию конфликтов, среди прочего подтверждает права всех государств в регионе на справедливый и стабильный мир, прекращение военной оккупации, уважение к суверенным правам и независимости, на признанные и безопасные границы; она же призывает к переговорам ради достижения мирного и для всех приемлемого урегулирования конфликта. Эта резолюция составила основу для дальнейших мирных договоров между Израилем и его соседями: Египтом и Иорданией. Она также является стержнем в целом ряде соглашений по Западному берегу, подписанных Израилем и Организацией освобождения Палестины. Эти переговоры продолжались долгие годы с целью выработки приемлемых моделей для Израиля и палестинцев, в рамках которых они могли бы обсуждать права, которые обе стороны заявляют на территории Западного берега. На протяжении всего этого периода — с Шестидневной войны и до соглашений в Осло — Израиль продолжать управлять этими территориями в соответствии с положениями международного права.

Третьим элементом, определяющим права Израиля на Западный берег, стало поворотное израильско‑палестинское временное соглашение 1995 года по Западному берегу и сектору Газа (известное как «Осло–2»), утвержденное мировыми лидерами и одобренное ООН. Стороны согласились — в ожидании окончательного решения о статусе территорий — поделить фактическое управление территориями между Палестинской администрацией, созданной специально для этой цели, и Израилем. Таким образом, соглашения в Осло создали уникальный правовой режим, отменяющий любую из предыдущих правовых рамок, которые могли бы быть применимы в данном случае, включая Женевскую конвенцию.

Организация освобождения Палестины, как официальный представитель палестинского народа, согласилась на то, чтобы после передачи контроля над частью территорий Западного берега и сектора Газа (территории А и В и сектор Газа) Палестинской администрации Израиль сохранил свои полномочия и обязанности на другой части территории Западного берега (территория С) в отношении как палестинских жителей этой территории, так и израильских граждан, проживающих в поселениях. Стороны согласились, что это решение будет сохранять силу, пока между ними не будет достигнуто постоянное соглашение о статусе этих территорий.

Несмотря на попытки международного сообщества через не имеющие законной силы политические заявления или резолюции ООН предрешить исход переговоров, заявив, что эти территории являются «оккупированными палестинскими территориями», такого определения — юридически принятого или договорного — не существует.

В соглашениях в Осло не уточняется, каковым будет постоянный статус этих территорий: одно государство, два государства, федерация, конфедерация и т. д. Поэтому получается, что государства и организации, выступающие за «двухгосударственное решение», пытаются упредить исход переговоров, которые еще только должны состояться. Любое согласованное решение по этому вопросу может быть исключительно результатом переговоров между палестинским руководством и Израилем и не может быть навязано в одностороннем порядке резолюциями ООН, решениями международного сообщества или отдельных политических лидеров.

И только соглашение о постоянном статусе Западного берега, если/когда таковое будет достигнуто, станет единственным документом, определяющим статус этой территории и соответствующие права и обязанности Израиля и палестинцев.

Время покажет.

Оригинальная публикация: ISRAEL’S RIGHTS IN THE WEST BANK UNDER INTERNATIONAL LAW